政府采购制度从诞生伊始，就作为市场经济国家普遍推行的一种财政管理制度和国家 宏观调控工具。我国于 2003 年正式实施《政府采购法》，标志着政府采购制度在我国予 以确立。实践证明，政府采购对于提升财政资金使用效率，对于经济建设、财政改革、反 腐倡廉，对于维护国家利益等都发挥了重要作用，我国的改革实践取得了重大成果。但是， 伴随着政府采购规模的扩大和政府采购范围的扩张，制度缺陷也逐步显现。从国内视角来 看，最为显著的问题是立法缺乏协同性，法律个体形成了逻辑自洽，但法律冲突严重，进 而导致我国立法实践与国际规则难以有效协同，为我国政府采购市场开放造成较大障碍。 过度集中的采购组织模式由于科层官僚制的固有特点而呈现出相对低效状态，评审专家有 权无责，集中采购机构更多倾向于只对“过程”负责，监管部门很大程度上存在着“越位” 与“缺位”的双重错位，重程序、轻结果，多种因素造成无人对结果负责的困局，集权模 式与分权模式以及程序正义与结果正义的关系处理失当。政府釆购核心价值理念有所缺失， 经济性成为更具优势性的评价标准，政策性价值目标实现不够充分。救济机制、营商环境 等评价因素没有得到足够重视，如何实现对本土企业的正向激励还未寻求到有效路径。从 国际视角来看，由于我国政府采购制度建立相对较晚，尚难以适应国际交往的需求，随着 政府采购与国际接轨的诉求持续上升，进一步开放我国政府采购市场的压力也与日俱增， 在建立开放型经济新体制过程中，更好发挥政府采购的特殊作用还有待寻求更为有效的路径。

为了解决上述问题，有必要深入研究在一定程度上拥有国际话语权的西方发达国家政 府采购制度。据此，本文分别选取了英国、美国、德国、日本四个国家作为样本国家开展 政府采购国别比较。之所以选择上述四国，是因为：英国作为世界上最早诞生政府采购机 制的国家，其政府采购发展史已超过 200 年，经历了完备的政府采购演进周期，政府采购 价值理念比较先进；美国的政府采购除了具备最为完善的政府采购法律制度和组织架构之 外，其组织模式的演进也经历了鲜明的“由集中到分散再到适度集中”的发展过程，组织 模式选择上的演进规律、尤其是曾经历过高度集中的发展过程，对于我国组织模式的确定 和优化具有参考价值；德国政府采购在长期的发展过程中，形成了健全的监督和救济机制， 也使得德国政府采购在合法性、公平性上都呈现出鲜明特征，而这正是现代政府采购制度先进性的重要体现；日本是分散采购最为典型的代表，这种单一分散制的采购模式在实践 中较好兼顾了公平与效率。同时，上述四国都较为重视政策功能的发挥。鉴于上述四国在 构成政府采购制度框架的核心要素——组织模式、运行机制、价值理念等方面，都呈现出 鲜明特征，具有较强代表性，因此被选择为比对分析的样本。

在分析框架的建构上，本文试图将善治理论引入对政府采购的分析中。在政府采购的 制度分析中引进善治理论，主要基于两者理论机理契合性。首先，善治与政府采购所涉及 的主体，均包含国家及政府等“公”的因素。善治的主体除了国家、政府及权力机关外， 还包括了个人、组织、市场、社会及非权力机构等来自于政府但又不限于政府的社会公共 机构和行为者。而政府采购本身就是政府、市场、社会交融互动的过程，作为政府宏观调 控的重要手段，其主体有鲜明的公共性，并且因为所有采购活动都是在与市场主体互动中 应生的，更需要运用善治理论来破解内生制度上的缺失和矛盾。其次，善治与政府采购都 体现了公共利益最大化的价值诉求。善治的目标是实现公共利益的最大化，以最小的成木 换取最大的效益，强调了官与民、公与私在对公共生活进行管理中的合作，这种合作不但 是一种新颖的关系，也是一种最佳的状态。政府采购作为国家重要的商业行为，其从诞生 之日起，就承载着实现公共利益最大化和社会效益最大化的价值诉求，它是为了促进市场 经济健康发展而形成的一种采购形式，不仅采购质量、价格等指标都达到更佳水平，而且 要最大限度发挥财政资金的使用效益，提供更多、更优质的公共服务，以期实现经济效益 和社会效益的双向最优化。第三，善治所倡导合法性、有效性、责任性、民主性、合作性， 与政府采购制度在政府、市场、社会相互作用、相互妥协中不断变迁的价值取向高度契合。 在政府采购制度有效性的分析中引入善治理论有助于增加政府采购行为的合法性，合法性 是自觉承认和遵守社会秩序和权威一种状态，善治程度越高，社会公众对政府的认可度越 高，合法性越强，因此，善治是提高政府采购合法性的保障基础；善治促使政府采购活动 中体现出的管理职能逐渐减弱，而服务职能逐渐增强；善治有利于推进政府采购法治化建 设，善治是以社会的有效治理为目标，对法治的实现具有重要的推动作用；善治有利于提 高政府采购管理者的责任性，使得行使公共权力的主体的权力与责任是相协调的；善治有 利于扩大政府采购相关当事人的参与性，社会各方的参与既是实现民主的过程，也是自我 约束、自我管理的过程。

按照新制度经济学的定义，国家层面规定的正式约束和社会层面认可的非正式约束两 者是制度规则的重要组成，制度分析可以分为正式制度分析和非正式制度分析。在政府采 购制度这个具体的领域，本文概括出法律制度、组织模式、运行机制、价值理念和营商环 境五个影响政府采购制度有效性的关键因素，从而也构成了本文对政府采购制度开展国别 比较分析的两个范畴和五个维度，即“五维”分析框架：属于正式制度分析范畴的法律制 度、组织模式、运行机制以及属于非正式制度分析范畴的价值理念、营商环境。并基于上 文所述善治与政府采购的理论机理契合性，试图在分析中引入善治理论，从善治的诸多要素中选取与上文所述政府采购制度核心构成要素相关联的五个特性，并将其进一步归结为 合法性、有效性、责任性、民主性、合作性，形成“五性”分析进路，在此基础上开展国 别比较研究，进而提出优化中国政府采购制度的“五问”以及完善中国政府采购制度改革 的有效路径和建议，即完善协同有序的法律制度体系、建构集中与分散相结合的采购组织 模式、建立结果导向的采购运行机制、倡导“物有所值”的采购价值理念以及营造数字化、 国际化的营商环境。

本文共分七章：

第一章 绪论，提出了研究问题，界定了本文采用的关键术语，评述了国内外研究动 态和最新成果，介绍了本文的研究思路和研究方法。

第二章 政府采购制度的现实样态。在对政府采购思想溯源的基础上，陈述了开展国 别比较的外部约束，即政府采购的国际规则，更为重要的是剖析了英国、美国、德国、日 本以及中国政府采购制度的特征事实，并以中央国家机关政府采购中心的改革实践为例， 进一步印证中国政府采购制度改革成效和问题。这一部分是对国别比较样本的描述性研究， 并以此引出开展对样本国家的国别比较。

第三章 政府采购制度比较分析框架的建构。针对政府采购活动中的政府失灵、市场 失灵、社会失灵的现象，引入善治理论，提出了善治理论下政府采购制度国别比较的“五 维”分析框架，即法律制度、组织模式、运行机制、价值理念和营商环境；以及“五性” 分析进路，即合法性、有效性、责任性、民主性和合作性。

第四章 正式制度范畴下政府采购制度的比较分析。从法律制度、组织模式、运行机 制开展了样本国家的国别比较，反思了中国政府采购制度优化的三个问题，即法律制度究 竟是完备性优先还是与国际规则接轨优先？组织模式究竟采用集权模式还是分权模式？ 运行机制究竟是重程序还是重结果？

第五章 非正式制度范畴下政府采购制度的比较分析。从价值理念、营商环境开展了 样本国家的国别比较，反思了中国政府采购制度优化的两个问题，即价值理念究竟是追求 经济性还是追求政策性？营商环境重开放市场还是重保护本土企业？

第六章 优化中国政府采购制度的几点建议。从法律制度、组织模式、运行机制、价 值理念和营商环境对于优化中国政府采购制度提出建议。需要说明的是，我国与样本国家 相比，政府采购制度的产生背景、生发环境、价值目标都有着较大区别，这些时空环境和 国情背景是本文在提出改革建议时充分考虑的因素，避免使我们的学习借鉴落入简单化的 窠臼。

第七章 结束语。总结了研究结论，分析了研究不足，并对未来的研究进行了展望。 本文的创新主要表现为： 第一，将善治理论引入政府采购分析。政府采购制度始终是在政府、市场、社会各方共同参与、互动博弈的过程中优化完善。政府采购制度既包括了国家意志的强制性法律法规，也嵌入了市场竞争的商品价值规律，更融合了社会大众对公平公正的价值期许。本文 引入善治理论，恰恰是因为善治所倡导合法性、有效性、责任性、民主性、合作性，与政 府采购制度在政府、市场、社会相互作用、相互妥协中不断变迁的价值取向高度契合。

第二，构建政府采购制度两个范畴的“五维”分析框架和“五性”分析进路，进而提 出优化中国政府采购制度的“五问”。两个范畴是正式制度与非正式制度。正式制度分为 政策、组织和操作三个层次，对应政府采购的法律制度、组织模式和运行机制；非正式制 度分为价值和环境影响因素两个层次，对应政府采购价值理念和营商环境。进而提出中国 政府采购制度优化“五问”：法律制度究竟是完备性优先还是与国际规则接轨优先？组织 模式究竟采用集权模式还是分权模式？运行机制究竟是坚持程序正义还是结果正义？价 值理念究竟是追求经济性还是追求政策性？营商环境重开放市场还是重保护本土企业？ 这在一定程度上构建起了用于政府采购制度有效性分析的较为系统的“五维五性五问”分 析框架，为政府采购问题提供了一个全新分析工具。

第三，选取了政府采购制度相对健全、政府采购活动历史悠久，同时又在当前政府采 购国际规则制定中发挥主导作用的英国、美国、德国、日本作为参照系，开展政府采购国 别比较研究。由于是在一定分析框架下开展的国别比较研究，样本国家选择又具有一定代 表性，使得国别比较研究有了一定系统性和深度。其中，美国、德国和日本作者曾分别实 地到访调研，此次研究运用了很多第一手调研成果和素材。

此外，我国《政府采购法》从 2002 年颁布至今已 20 余年，国家层面于 2018 年着手深化政府采购制度改革，并于 2022 年正式启动《政府采购法》修订工作。作者的研究结 论与目前官方的立法动向有比较高的契合度，也从一定层面印证了本研究的必要性和合理 性。

Since its inception, the government procurement system has been a financial management system and a national macro-control tool commonly implemented in market economies. Practice has proved that government procurement has played an important role in improving the  efficiency of financial resources, in economic construction, financial reform, anti-corruption, and in safeguarding national interests. However, along with the expansion of the scale and scope of government procurement, the defects of the system have gradually emerged. From the domestic perspective, the most significant problems are the lack of synergy in legislation; the over-centralized procurement organization model presents a relatively inefficient state, and a variety of factors cause the dilemma that no one is responsible for the results; the core values of government procurement are missing; and the evaluation factors such as relief mechanisms and business environment are not given enough attention. From the international perspective, the demand for government procurement to be in line with international standards is rising, and the pressure to further open China's government procurement market is increasing quickly.

In order to address the above issues, four countries, namely, the United Kingdom, the  United States, Germany, and Japan, are selected as sample countries for the country comparison of government procurement in this paper. Given that all four countries attach more importance to the policy function, and that the organizational model, operation mechanism, and value concept are the core elements constituting the institutional framework of government procurement, and that all four countries present distinctive characteristics in these aspects, they are chosen as the sample for comparison analysis. In the construction of the analytical framework, this paper attempts to introduce good governance theory into the analysis of government procurement. The introduction of good governance theory in the institutional analysis of government procurement is mainly based on the theoretical-mechanical fit between the two. This paper outlines five key factors that affect the effectiveness of government procurement system: legal system, organizational model, operation mechanism, value concept and business  environment,  which also constitute the two categories and five dimensions of the country comparison of government procurement system, namely, legal system, organizational model and operation mechanism in  the category of formal system analysis, and value concept and business environment in the category of informal system analysis. This paper proposes effective paths and suggestions for improving China's government procurement reform, namely, improving a coordinated legal system, constructing a centralized and decentralized procurement organization model, establishing a result-oriented procurement operation mechanism, advocating the procurement value concept of "value for money", and creating a digital and international business  environment.

The first chapter presents the research question. Chapter 2 describes the reality of the government procurement system as it is. Chapter 3 constructs a framework for the comparative analysis of government procurement systems. Chapter 4 provides a comparative analysis of government procurement systems under the category of formal systems. Chapter 5 presents a comparative analysis of government procurement systems in the context of informal systems. Chapter 6 provides some suggestions for optimizing the Chinese government procurement system. Suggestions are made for optimizing the Chinese government procurement system in terms of legal system, organizational model, operation mechanism, value concept and business environment. Chapter 7 is the remaining discussion.

The main innovations of this paper are: first, introducing good governance theory into government procurement analysis. Secondly, we construct a "five-dimensional" analytical framework and a "five-natured" analytical approach for two categories of government procurement system. The two categories are formal system and informal system. Third, we select the United Kingdom, the United States, Germany, and Japan, which have relatively sound government procurement systems and a long history of government procurement activities, and also play a leading role in the current international rule-making of government procurement, as the frame of reference to conduct a comparative study of government procurement by country. The findings of this paper have a relatively high degree of fit with the current official legislative trends, and also confirm the necessity and rationality of this study from a certain level.